三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司

南國(guó)智庫/三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司 聯合課題組

　　前 言

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的(de)沖擊，南國(guó)智庫與三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司組織省內(nèi)醫學(xué)院校有(yǒu)關專家學(xué)者，成立《海南自(zì)貿港重大疫情防控體制機(jī)制問題探讨》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和(hé)救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行(xíng)了積極的(de)探讨，并提出相關政策建議。

　　《海南自(zì)貿港重大疫情防控體制機(jī)制問題探讨》課題組成員簡介

　　曾 渝 三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司院長(cháng)、海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、聯合課題組組長(cháng)

　　蘇玉菊 海南醫學(xué)院馬克思主義學(xué)院副院長(cháng)、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員

　　馬金輝 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副院長(cháng) 三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　張東獻 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員

　　黃小玲 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員

　　王勇 海南日報報業集團南國(guó)智庫研究員、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　鍾 麗 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院講師、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院講師、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組副研究員

加強自(zì)貿港衛生立法 助力健康海南建設

作者：蘇玉菊 教授 博士

2019年(nián)12月以來，發生在中國(guó)并仍在持續的(de)新冠肺炎疫情再次讓我(wǒ)國(guó)的(de)公共衛生體系、國(guó)家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力經曆重大考驗，并引起國(guó)際社會的(de)密切關注。習近平總書記在講話中指出，要研究和(hé)加強疫情防控工作，從體制機(jī)制上創新和(hé)完善重大疫情防控舉措，健全國(guó)家公共衛生應急管理(lǐ)體系，提高(gāo)應對突發重大公共衛生事件的(de)能力水平。

對此，海南應充分發揮經濟特區立法權與地(dì)方立法權，加強公共衛生法治建設，築牢公衆健康防護網，助力自(zì)由貿易港建設，并為(wèi)全國(guó)提供制度創新的(de)範例。

一(yī)、法律：形塑個體，構造社會，守護健康與安全

在應對這次新冠肺炎疫情的(de)過程中，《傳染病防治法》《野生動物保護法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《行(xíng)政強制法》等國(guó)內(nèi)法律法規、甚至《國(guó)際衛生條例(2005)》(IHR)引起人們(men)的(de)高(gāo)度關注。自(zì)2003年(nián)SARS之後，人們(men)從未如(rú)此直接地(dì)感受到法律對防控傳染病、應對突發公共衛生事件、保護個人權利、維護公衆健康與國(guó)家安全所發揮的(de)重要作用。

實際上，法律在公共衛生發展史上的(de)重要價值有(yǒu)目共睹。可(kě)以說，公共衛生領域所取得的(de)偉大成就，如(rú)疫苗的(de)應用、傳染病的(de)控制、機(jī)動車的(de)安全駕駛、煙草(cǎo)的(de)控制、母嬰保健服務的(de)提供等，都離(lí)不開法律的(de)支持與保障。舉例來說，疫苗接種的(de)法律化實現了對大多數可(kě)預防的(de)傳染病的(de)預防與控制。總體看來，當下，法律在公法、私法、社會法三個層面上，一(yī)方面形塑個體行(xíng)為(wèi)，使之更安全、更健康;另一(yī)個方面形塑個體賴以生存的(de)經濟、社會、物理(lǐ)環境，使之更安全、更健康，從而維護并促進公衆健康。

當下，各國(guó)除了通過國(guó)內(nèi)立法加強對公共衛生的(de)規制，維護并促進公衆健康之外，還通過相互合作與協調、共同締結《國(guó)際衛生條例(2005)》《煙草(cǎo)控制框架公約》(FCTC)等國(guó)際條約來應對、處理(lǐ)全球化時代背景下的(de)公共衛生事件與國(guó)際衛生事務，維護并促進世界人民健康。當然，國(guó)內(nèi)法仍然是一(yī)國(guó)處理(lǐ)本國(guó)衛生事務、維護并促進公衆健康的(de)最重要的(de)工具。

二、海南制度創新的(de)利器：獨享兩大立法權

在我(wǒ)國(guó)，考慮到中央和(hé)地(dì)方治理(lǐ)分工的(de)需要，有(yǒu)着中央立法權與地(dì)方立法權的(de)劃分。根據《全國(guó)人民代表大會關于建立海南經濟特區的(de)決議》(1988年(nián))、《中華人民共和(hé)國(guó)立法法》(2015年(nián)修正)的(de)規定，海南主要享有(yǒu)下列立法權限：①海南省人大及其常委會的(de)經濟特區立法權;②海口市(shì)人大及其常委會的(de)經濟特區立法權;③海南省人大及其常委會的(de)地(dì)方立法權;④海口市(shì)、三亞市(shì)(設區的(de)市(shì))的(de)人大及其常委會的(de)地(dì)方立法權;⑤陵水、樂(yuè)東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個自(zì)治縣的(de)人民代表大會的(de)民族自(zì)治地(dì)方立法權。可(kě)見，海南雖是全國(guó)陸地(dì)面積最小、人口最少的(de)省，但因其既是獨立建制的(de)省級行(xíng)政單位，又是經濟特區，依法享有(yǒu)充分、豐富的(de)地(dì)方立法權，其中，海南省人大及其常委會是全國(guó)唯一(yī)擁有(yǒu)“兩個立法權”的(de)省級立法機(jī)關。這應當成為(wèi)海南自(zì)貿港建設(含公共衛生體系建設)中制度、體制、機(jī)制創新的(de)利器。

三、立改并舉：補短(duǎn)闆，堵漏洞，構築海南公共衛生安全防護網

法治是我(wǒ)們(men)黨治國(guó)理(lǐ)政的(de)基本方式，是國(guó)家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力的(de)重要依托，也是應對重大突發公共衛生事件的(de)有(yǒu)力武器。在完善疫情防控相關立法方面，習近平總書記強調，要“加強配套制度建設”“強化公共安全保障”“構建系統完備、科(kē)學(xué)規範、運行(xíng)有(yǒu)效的(de)疫情防控法律體系”。依此，海南應結合省情，重點在如(rú)下幾個方面加強地(dì)方立法，健全海南公共衛生法制體系。

(一(yī))修野生動物保護之法：從源頭上防控傳染病風險

有(yǒu)專家告誡：“當今人類新發傳染病78%與野生動物有(yǒu)關，或者說來源于野生動物。”2003年(nián)的(de)SARS、當前的(de)新冠肺炎，罪魁禍首都是“野味”。我(wǒ)們(men)居然在同一(yī)個地(dì)方兩次跌倒，損害不可(kě)謂不大，教訓不可(kě)謂不深。

那麽對于野生動物保護的(de)現狀到底如(rú)何呢(ne)?通過檢視(shì)現行(xíng)的(de)《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《傳染病防治法》《海南省實施〈中華人民共和(hé)國(guó)野生動物保護法〉辦法》等相關法律法規，我(wǒ)們(men)發現，隻有(yǒu)被列為(wèi)國(guó)家重點、地(dì)方重點和(hé)有(yǒu)價值需保護的(de)野生動物才受這些法律法規的(de)保護;而對于大量沒有(yǒu)納入這些保護名錄的(de)野生動物，則并未禁止被獵捕、出售和(hé)食用，而是有(yǒu)條件地(dì)允許被獵捕、出售和(hé)食用。這就為(wèi)交易、食用野生動物留下了法律漏洞，埋下了動物源性傳染病(如(rú)新冠肺炎)暴發的(de)禍根。

痛定思痛，必須要盡快修訂、完善野生動物保護法律法規，從源頭上防控重大公共衛生風險。據悉，全國(guó)人大常委會拟将修改野生動物保護法增加列入常委會今年(nián)的(de)立法工作計劃，并将加快動物防疫法等法律的(de)修改進程。

海南省于1991年(nián)頒布了《實施〈中華人民共和(hé)國(guó)野生動物保護法〉辦法》(1996年(nián)修正)，于2006年(nián)制定了《海南省省級重點保護陸生野生動物名錄》。這些規定存在着前述的(de)問題與漏洞，需要盡快從公共健康、生物安全、尊重生命、敬畏自(zì)然的(de)視(shì)角，對之加以修改。海南可(kě)先行(xíng)先試，通過規定全面禁止非法野生動物交易、全面禁食野生動物、制定可(kě)食用動物“白名單”、全面強化動物防疫制度、區分野生動物的(de)食用與其他合理(lǐ)利用，來加強對野生動物的(de)保護，并為(wèi)國(guó)家修法積累經驗。

(二)引全周期危機(jī)管理(lǐ)之理(lǐ)念：指導突發公共事件應對立法與修法

完整的(de)危機(jī)管理(lǐ)周期應該包括預防、防備、回應、恢複等環節，但是現行(xíng)的(de)《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》以及《海南省實施辦法》等法律法規都欠缺全周期危機(jī)管理(lǐ)理(lǐ)念及體現這一(yī)理(lǐ)念的(de)清晰的(de)環節、制度、程序、機(jī)制設計，這對于突發公共事件的(de)預警與應對極為(wèi)不利。本次疫情發生時，武漢面臨醫療資源(含醫務人員、病床、藥品、醫療防護用品、疫苗、相關生物制品、醫療器械等)極度緊缺的(de)窘況，無法對病例應收盡收、應治盡治。這反映出“國(guó)家公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”“國(guó)家災難醫療體系”等制度、體制、機(jī)制方面的(de)欠缺、甚至空白。尋根溯源，則暴露出全周期危機(jī)管理(lǐ)理(lǐ)念與及相應制度設計的(de)阙如(rú)。倘若以全周期危機(jī)管理(lǐ)理(lǐ)念來指導上述立法并加以切實執行(xíng)，危機(jī)管理(lǐ)周期中的(de)“防備”環節就應該包含“國(guó)家公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”、“國(guó)家災難醫療體系”的(de)建立與完善。

海南應該先行(xíng)先試，以全周期危機(jī)管理(lǐ)理(lǐ)念來指導突發公共事件應對立法與修法(見前文提及相關法律法規)，健全、完善突發公共事件預防、防備、響應與恢複制度、體制、機(jī)制，強化風險預警與評估體系建設，補齊“海南公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”“海南災難醫療體系”等方面的(de)短(duǎn)闆，加強公共衛生核心能力建設(含疾控體系與能力建設)，建立災後恢複機(jī)制。

(三)立生物安全之法：提高(gāo)生物安全治理(lǐ)能力

國(guó)際社會非常重視(shì)生物安全，1992年(nián)聯合國(guó)環境與發展大會通過了包括生物安全內(nèi)容在內(nèi)的(de)綜合性條約《關于環境與發展的(de)裏約宣言》《21世紀議程》和(hé)專門性條約《生物多樣性公約》。美國(guó)于2001年(nián)“9.11”事件及炭疽芽孢襲擊事件之後，将公共衛生事件上升到國(guó)家安全的(de)高(gāo)度來對待，将确保公共衛生安全作為(wèi)聯邦政府的(de)核心目标之一(yī)，組建了一(yī)個新的(de)聯邦部門——美國(guó)國(guó)土安全部，制訂、完善了一(yī)系列相關法律法規，健全了聯邦應急響應體系，重視(shì)公共衛生核心能力建設，加強對生物安全的(de)監控。

在中國(guó)，近兩年(nián)的(de)時間裏，長(cháng)春長(cháng)生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測、非洲豬瘟流行(xíng)、新冠肺炎疫情等重大生物安全事件頻發，生物安全引起舉國(guó)上下的(de)關注，制定《生物安全法》呼聲甚高(gāo)。日前，習近平總書記指出：“必須從保護人民健康、保障國(guó)家安全、維護國(guó)家長(cháng)治久安的(de)高(gāo)度，把生物安全納入國(guó)家安全體系。”據國(guó)家相關部門透露，中國(guó)将盡快推動出台生物安全法。

值此背景，海南當下即可(kě)啓動生物安全地(dì)方立法進程。海南生物安全立法應以保障人民生命健康為(wèi)宗旨，以保護生物資源、促進生物技術健康發展、防範生物威脅、全面提高(gāo)生物安全治理(lǐ)能力為(wèi)主要任務。海南可(kě)以先行(xíng)出台生物安全地(dì)方性法規，為(wèi)全國(guó)立法提供經驗，待國(guó)家生物安全法生效後，若有(yǒu)與其相抵觸的(de)規定，再及時予以修改或者廢止;也可(kě)以先開展生物安全地(dì)方立法的(de)調研、論證，形成草(cǎo)案，待國(guó)家生物安全法出台後，再參照修改、完善後出台。

(四)築黎醫南藥保護之法：傳承民族特色醫藥文化

在新冠肺炎疫情防控過程中，中醫藥功不可(kě)沒。習總書記明确要求“發揮中醫藥優勢，彰顯中醫藥責任和(hé)能力，推動中西醫結合深入發展……”。

海南的(de)黎醫南藥是具有(yǒu)本土特色的(de)醫藥資源，是中華傳統醫藥的(de)組成部分。海南黎族傳統醫藥在長(cháng)期的(de)實踐中，發展出灸法、針法、刮法、熏蒸法、外敷、撚痧、佩藥、草(cǎo)藥內(nèi)服等治療方法，對毒蛇咬傷、外傷骨折、傷寒、婦科(kē)、肝病等常見病、熱帶病和(hé)免疫性疾病等均具有(yǒu)獨到的(de)療效，在一(yī)定程度上保證了曆史上的(de)海南人民在“瘴疠”之地(dì)的(de)繁衍生息。可(kě)以說，與中醫藥一(yī)樣，黎醫南藥具有(yǒu)五大資源屬性：獨特的(de)衛生資源、潛力巨大的(de)經濟資源、具有(yǒu)原創優勢的(de)科(kē)技資源、優秀的(de)文化資源和(hé)重要的(de)生态資源。但是由于黎族醫藥缺乏系統的(de)理(lǐ)論著述，以上這五大資源屬性得到社會的(de)認可(kě)程度非常有(yǒu)限(遠不及藏醫藥、蒙醫藥等其他少數民族醫藥的(de)社會認可(kě)度)。尤為(wèi)嚴重的(de)問題是，進入現代以來，國(guó)家對于醫療衛生事務的(de)制度性安排，使得沒有(yǒu)建立起知識體系理(lǐ)論化的(de)黎醫南藥徘徊在“正式制度”之外，其生存狀态岌岌可(kě)危。可(kě)見，黎醫南藥能否順利地(dì)實現從非正式制度到正式制度的(de)轉型，是其興衰存亡的(de)關鍵所在，而法制則為(wèi)這一(yī)轉型保駕護航。

海南可(kě)以動用經濟特區立法權、省級立法權以及自(zì)治縣的(de)民族自(zì)治地(dì)方立法權等多層次立法權來對黎醫南藥進行(xíng)全方位的(de)法律保護或扶持，具體包括：藥用植物、藥方、醫療方法的(de)明确認定，醫藥人才的(de)教育與培養，醫藥産業的(de)扶持與發展，醫藥文化的(de)保護、傳承與發展等。由此，方能促使黎醫南藥這一(yī)黎族苗族人民的(de)智慧結晶轉化為(wèi)海南的(de)綠(lǜ)色财富與文化瑰寶，并為(wèi)海南人民提供獨特的(de)醫療保健資源。

四、潮起海之南，法治自(zì)貿港

海南自(zì)建省辦經濟特區以來，依法行(xíng)使經濟特區立法權和(hé)地(dì)方立法權，為(wèi)海南的(de)經濟社會發展與生态保護作出了積極貢獻。當下，建設海南自(zì)由貿易港的(de)号角已經吹響，如(rú)何建設，法治是不二的(de)選擇。據悉，海南自(zì)由貿易港法立法工作已提上國(guó)家立法日程。這彰顯了以習近平同志為(wèi)核心的(de)黨中央全面依法治國(guó)、重大改革于法有(yǒu)據的(de)戰略思想和(hé)治國(guó)理(lǐ)念。我(wǒ)們(men)期待，在中央立法與地(dì)方立法的(de)雙重護佑下，海南自(zì)由貿易港建設乘風破浪，創造佳績;公共衛生與健康海南将融入到自(zì)由貿易港建設的(de)各項政策與制度中，優先發展健康将得到進一(yī)步落實，美好新海南的(de)夢想将不再遙遠。

(本文撰稿人是海南醫學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員)

　　背景資料

　　新冠肺炎疫情對中國(guó)社會與經濟帶來沖擊，中國(guó)公共衛生體系、傳染病防治還存在很多系統性的(de)問題。海南建設自(zì)貿港，如(rú)何築牢更加安全的(de)防疫體系，築牢世界頂級“防護網”，為(wèi)社會與經濟發展保駕護航，是一(yī)個重大、緊迫的(de)課題。

　　中國(guó)國(guó)際經濟交流中心副理(lǐ)事長(cháng)黃奇帆就表示，本次疫情過後國(guó)家應該大力加強公共衛生、傳染病防治領域供給側的(de)全面改革，解決該領域方向性的(de)問題、系統性的(de)問題、基礎性的(de)問題。

　　本次研究南國(guó)智庫将聯合海南健康産業研究院，組織國(guó)內(nèi)頂尖專家進行(xíng)專題研究，對标新加坡、日本等國(guó)家的(de)公共衛生防疫建設情況，對海南的(de)公共衛生體系建設提出科(kē)學(xué)合理(lǐ)的(de)建議。在研究和(hé)發布海南公共衛生防疫體系的(de)同時，南國(guó)智庫将和(hé)三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司一(yī)起組織國(guó)內(nèi)專家，為(wèi)海南各級政府提供公共衛生防疫體系建設規劃方案。