三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司

【前言】

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的(de)沖擊，南國(guó)智庫與三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司組織省內(nèi)醫學(xué)院校有(yǒu)關專家學(xué)者，成立《海南自(zì)貿港重大疫情防控體制機(jī)制問題探讨》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和(hé)救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行(xíng)了積極的(de)探讨，并提出相關政策建議。

　　南國(guó)智庫/三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司 聯合課題組

　　《海南自(zì)貿港重大疫情防控體制機(jī)制問題探讨》課題組成員簡介：

　　曾 渝 三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司院長(cháng)、海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、聯合課題組組長(cháng)

　　張東獻 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員

　　黃小玲 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組高(gāo)級研究員

　　劉 靜 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　王 勇 海南日報報業集團南國(guó)智庫研究員、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員

　　鍾 麗 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院講師、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院講師、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組副研究員

完善海南省重大疫情救治體系和(hé)應急響應機(jī)制的(de)探讨

徐瓊花 副教授

2020年(nián)2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中提出：要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機(jī)制，建立集中統一(yī)高(gāo)效的(de)領導指揮體系，做(zuò)到指令清晰、系統有(yǒu)序、條塊暢達、執行(xíng)有(yǒu)力，精準解決疫情第一(yī)線問題。突發事件緊急醫學(xué)救援是政府應急管理(lǐ)的(de)重要內(nèi)容，是衛生健康部門的(de)一(yī)項重要職責，也是衛生應急工作的(de)重要組成部分。為(wèi)加強突發事件緊急醫學(xué)救援工作，有(yǒu)效減輕各類突發事件對人民群衆身心健康和(hé)生命安全的(de)危害，保障社會和(hé)諧穩定與經濟平穩發展，我(wǒ)國(guó)先後出台了《中華人民共和(hé)國(guó)突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》和(hé)突發事件緊急醫學(xué)救援“十三五”規劃(2016-2020年(nián))等法律法規和(hé)相關文件。

　　一(yī)、海南省“新冠肺炎”疫情醫療救治工作和(hé)應急響應情況

　　從2019年(nián)12月初開始，湖北(běi)省武漢市(shì)部分醫療機(jī)構陸續出現不明原因肺炎病人，感染人數呈現指數式增長(cháng)，至2020年(nián)2月初，短(duǎn)短(duǎn)不足兩個月的(de)時間，武漢病床告急、醫院告急、醫護人員告急、醫用物質告急，我(wǒ)省積極貫徹中央決策部署，截至2月27日，先後派出七批，共計863名醫務人員支援湖北(běi)防控疫情和(hé)救治感染病患。自(zì)2019年(nián)1月15日，我(wǒ)省衛生健康委成立了新型冠狀病毒感染的(de)肺炎防範和(hé)應對工作領導小組，下設辦公室、綜合協調組、醫療救治組、環境整治組、監督檢查組、輿情監控組，并成立了省級防控專家組和(hé)醫療救治專家組，實現全省一(yī)盤棋，統一(yī)領導，統一(yī)部署。 1月21日全省啓動發熱病例日報告、零報告，以及防控工作日報告制度;1月24日和(hé)25日分别發布突發公共衛生事件Ⅱ和(hé)I級應急響應，同時采取了及時公布疫情信息，迅速成立指揮中心，實施聯防聯控。

　　為(wèi)做(zuò)到早發現、早報告、早隔離(lí)、早治療，我(wǒ)省開設了定點發熱門診，建立健全接診網絡，按照相對集中、分布合理(lǐ)、方便就診的(de)原則,各省轄市(shì)在省轄市(shì)市(shì)區确定條件較好、方便群衆就診的(de)醫療機(jī)構設置了發熱門診，各縣(市(shì))城區原則上确定1所縣級醫院機(jī)構設置發熱門診，人口較多的(de)縣(市(shì)),根據救治工作實際需要适時安排其它縣級醫療機(jī)構設置發熱門診。

　　為(wèi)提高(gāo)收治率、治愈率，降低(dī)感染率和(hé)病死率，啓動定點醫院，及時救治病患。于2019年(nián)1月15日成立了省級防控專家組和(hé)醫療救治專家組，指定了海南省人民醫院和(hé)三亞市(shì)中心醫院兩家作為(wèi)新型冠狀病毒感染肺炎重症、危重症确診患者定點收治醫院。海南醫學(xué)院第二附屬醫院、海口市(shì)人民醫院、三亞市(shì)人民醫院作為(wèi)新型冠狀病毒感染肺炎普通症狀确診患者定點救治醫院。同時，組建由呼吸內(nèi)科(kē)、ICU、胸外、護理(lǐ)等人員組成的(de)省重症“新冠肺炎”救治組，制定防控規範和(hé)應急救治管理(lǐ)辦法，鑒别診斷環節科(kē)學(xué)化、标準化，規範診療體系，不斷提升診療精準度，提高(gāo)重症“新冠肺炎”病人救治水平，降低(dī)死亡率，并對相關醫務人員進行(xíng)了專題知識和(hé)操作技能培訓。

　　為(wèi)防輸入，防擴散，我(wǒ)省還開設疑似病例定點隔離(lí)區，嚴防疫情擴散。按疫區人員零輸入進行(xíng)管控，全面排查疫區來瓊人員(特别是重點疫區人員)，進行(xíng)防擴散管理(lǐ)。嚴把機(jī)場、車站特别是輪渡碼頭的(de)入島關口，與湛江海安等地(dì)加強聯系協作，加強入島人員體征監測，并征用場地(dì)進行(xíng)隔離(lí)觀察14天，做(zuò)到關口前移。各市(shì)縣政府對來自(zì)疫區的(de)返鄉人員和(hé)外來人員逐一(yī)進行(xíng)跟蹤登記，對出現發現發熱、咳嗽等症狀按規定立即報告并征用場地(dì)定點隔離(lí)觀察14天，對疑似病例實行(xíng)醫院內(nèi)隔離(lí)醫學(xué)觀察，對有(yǒu)接觸者過疫區人員者實行(xíng)居家隔離(lí)醫學(xué)觀察。

　　截至2020年(nián)2月27日，我(wǒ)省“新冠肺炎”确診病例168例，重症2例，死亡5例，出院132例，疫情得到較好控制，人民群衆的(de)生活、生産工作正在有(yǒu)序恢複。回顧我(wǒ)省在這次疫情醫療救治工作走過的(de)艱難曆程，雖然救治工作取得了較好的(de)成績，但是，疫情防控過程中暴露出的(de)問題也值得我(wǒ)們(men)反思，完善重大防控救治的(de)體系，建立重大疫情應急響應機(jī)制勢在必行(xíng)。

　　二、問題反思

　　(一(yī))缺乏重大疫情防控救治體系建設和(hé)發展規劃

　　從近期我(wǒ)省頒布的(de)衛生領域發展規劃來看，分别有(yǒu)區域衛生發展規劃，健康産業發展規劃，醫療衛生服務體系建設規劃，公共衛生服務體系建設規劃，藥品供應體系建設、慢性病防治中長(cháng)期規劃等，但是尚缺乏對重大疫情防控救治體系建設的(de)中長(cháng)期發展規劃。重大疫情的(de)救治不同于一(yī)般常态下的(de)公共衛生服務體系建設，往往在疫情暴發時需要在短(duǎn)時間內(nèi)，緊急調配更多的(de)資源來應對疫情。疫情救治體系包括各層級的(de)機(jī)構設置、管理(lǐ)制度、運行(xíng)機(jī)制、現場緊急醫學(xué)救援、陸海空立體醫療轉運與救治、醫學(xué)救援區域網絡建設和(hé)救援基礎能力等方面，是個複雜的(de)系統工程，需要做(zuò)好詳細的(de)部署、規劃和(hé)建設。但是，目前我(wǒ)省衛生健康部門尚未制定和(hé)出台有(yǒu)針對性的(de)規劃措施。

　　(二)疫情應急指揮系統效率較低(dī)，應急響應機(jī)制不健全

　　回顧我(wǒ)國(guó)曆次發生的(de)重大突發公共衛生事件，無論是2003年(nián)的(de)SARS，2010年(nián)的(de)H7N9禽流感，還是2019年(nián)的(de)登革熱，突發公共衛生事件啓動的(de)應急指揮中心往往都是臨時從各地(dì)衛生部門和(hé)疾控中心抽調人員組建，各相關部門間應急協調不暢，協調工作尚需要政府來發揮領導作用，嚴重影響了工作的(de)效率，特别是前期對疫情的(de)及時反應和(hé)救治準備工作往往滞後于疫情的(de)發展。此次疫情中，早期沒有(yǒu)任何級别的(de)預警和(hé)相關防控措施，疫情初期的(de)預警、上報、防控、信息發布和(hé)應急響應都不夠快速、不夠及時。

　　反思此次疫情預警失靈的(de)原因主要有(yǒu)以下幾方面：首先，現有(yǒu)的(de)傳染病直報系統并未發揮疫情的(de)防控作用。在SARS暴發之後，我(wǒ)國(guó)花費巨資，精心打造了一(yī)個全世界最大的(de)直報系統來進行(xíng)傳染病監測，但在這次疫情早期，這一(yī)防線并沒有(yǒu)及時發揮作用，主要原因在于該系統僅對已知的(de)傳染性疾病進行(xíng)報告，新發傳染病不在報告範圍裏面。其次，新發或疑似傳染性疾病的(de)報告系統和(hé)制度不順暢，導緻漏報。對于公共衛生疑似突發事件，有(yǒu)另外一(yī)個報告系統，信息不對外公布，要通過專家評估、核實、診斷，最後确定是不是構成突發公共衛生事件，需要一(yī)定時間。特别是，由于新發傳染病的(de)報告并不在現有(yǒu)的(de)直報系統中，大多數臨床一(yī)線醫務人員并不知道(dào)如(rú)何上報，通常隻能口頭上報，而口頭上報往往又不受重視(shì)，甚至被忽略。最後，對于新發傳染性疾病信息的(de)上報和(hé)發布信息的(de)權限在地(dì)方政府，如(rú)果地(dì)方政府不上報，國(guó)家CDC就無法獲知，公衆也無法知曉。所以，這就暴露了我(wǒ)們(men)在制度與規範設計上仍然不夠合理(lǐ)，系統間銜接和(hé)權責還有(yǒu)待優化。

　　(三)醫療救治能力還有(yǒu)待提升

　　我(wǒ)省是祖國(guó)最南端的(de)一(yī)個熱帶島嶼，屬于海洋性熱帶季風氣候，地(dì)理(lǐ)位置獨特，瓊州海峽将我(wǒ)省與內(nèi)陸分離(lí)，形成了一(yī)個相對獨立的(de)地(dì)理(lǐ)單元。因此，一(yī)旦疫情暴發，又恰逢遇上熱帶風暴，海嘯、地(dì)震和(hé)戰争等不可(kě)預測性因素，交通會被中斷，短(duǎn)時間內(nèi)将難以及時獲得島外的(de)救援，必須要依靠自(zì)身能力來完成救治。但是，從我(wǒ)省衛生事業發展的(de)總體狀況來看，由于建省晚，醫療衛生服務基礎較為(wèi)薄弱，服務能力與發達省份相比還存在一(yī)定差距，且資源配置地(dì)區差異大，城鄉不平衡，優質資源主要集中在了大城市(shì)，大醫院。另外，從醫療機(jī)構的(de)布局來看，綜合實力較強的(de)醫院主要集中在我(wǒ)省南部的(de)三亞市(shì)和(hé)北(běi)部的(de)海口市(shì)，而這兩個區域內(nèi)的(de)重症醫學(xué)擁有(yǒu)的(de)診療設備和(hé)救治團隊也是非常有(yǒu)限，專業技術人員和(hé)設備配置也僅能滿足日常的(de)重症救治工作，難以應對重大疫情暴發時的(de)需要。同時，我(wǒ)省東部，西部和(hé)中部地(dì)區整體醫療基礎仍然較為(wèi)薄弱，診療技術水平不高(gāo)，人才匮乏，更缺乏相關疫情應急救治的(de)經驗。

　　在國(guó)家衛健委突發事件衛生應急十三五規劃中也明确指出: 要緊緊圍繞應急醫學(xué)救援、突發急性傳染病防控、突發中毒事件處置和(hé)核輻射事件處置等四類七個綜合性的(de)國(guó)家級區域衛生應急技能訓練基地(dì)的(de)建設，讓醫學(xué)救援培訓逐步走上規範化、标準化道(dào)路。因此，應加強我(wǒ)省重大疫情醫療救治體系和(hé)救治能力建設，防患于未然，醫療救援要做(zuò)到“戰時”配置狀态。

　　(四)出入境口岸疫情防控措施有(yǒu)待加強

　　出入口岸的(de)人員和(hé)交通運輸工具來自(zì)世界各國(guó)，口岸一(yī)旦發生突發事件，它的(de)公共性和(hé)社會性更廣，信息擴散速度更快、傳播渠道(dào)更多樣化、範圍更是全球化。随着我(wǒ)省自(zì)由貿易港建設的(de)推進，一(yī)路一(yī)帶經濟圈的(de)帶動，未來我(wǒ)省航空海運港口貿易經濟的(de)往來将進一(yī)步加大人員和(hé)物資的(de)流動性，勢必會增加傳染性疾病傳播的(de)風險，特别是輸入性傳染性疾病，出入境口岸生物安全、突發事件防控，緊急醫療救治等工作也将面臨重大的(de)挑戰，是疫情防控工作的(de)重中之重。自(zì)由貿易港建設是國(guó)家發展的(de)戰略所需，重大疫情醫療救治體系将肩負着更重要的(de)時代使命，具有(yǒu)重要的(de)現實意義。

　　三、政策建議

　　(一(yī))制定重大疫情救治體系中長(cháng)期發展規劃

　　全面系統規劃重大疫情防控救治體系建設，以“戰時”狀态所需，制定長(cháng)遠發展規劃，從救治體系體制、機(jī)制設計，人員配置、财政支持、物配置和(hé)信息化建設等全方位設計，并根據現代醫學(xué)救援标準，推進配套的(de)培訓人員标準、培訓內(nèi)容标準、培訓場景标準、培訓裝備标準和(hé)培訓師資标準和(hé)信息化系統等建設，構建陸海空立體化、綜合與專科(kē)救援兼顧的(de)，具有(yǒu)前瞻性的(de)重大疫情救治體系。

　　(二)完善重大疫情應急響應運行(xíng)機(jī)制

　　一(yī)是應當在《突發事件應對法》與《國(guó)家突發公共事件總體應急預案》的(de)整體框架下,規劃并建設統一(yī)的(de)應急管理(lǐ)機(jī)制，其核心內(nèi)容可(kě)以包括應急機(jī)制運行(xíng)制度和(hé)多方聯防聯動機(jī)制計劃。二是明确疫情應急預警、疫情防控的(de)運行(xíng)、升級和(hé)降級、解除等信息發布的(de)部門，建議統一(yī)由省級政府發布，重大疫情服從中央統一(yī)部署。三是應賦予科(kē)研人員話語權，可(kě)向社會公布研究結果和(hé)結論，發揮科(kē)研工作的(de)警示作用，為(wèi)疫情應急響應争取時間，避免由于政府決策時間上的(de)延遲，而導緻疫情的(de)蔓延。四是對于不明原因導緻的(de)疾病和(hé)新發傳染性疾病，實行(xíng)“三級同報制度”，即基層一(yī)線報送人員向當地(dì)、省級和(hé)中央級平台系統同時報送。

　　(三)制定重大疫情應急醫療救治預案

　　根據疫情應急預警級别，各地(dì)區疫情發展情況和(hé)實際工作需要，分區、分類制定和(hé)落實相應的(de)衛生應急預案，落實疫情救治。衛生應急預案按照功能可(kě)以劃分為(wèi)三種類型，第一(yī)種類型為(wèi)現場緊急醫學(xué)救援，第二種類型為(wèi)陸海空立體醫療轉運預案。第三種類型為(wèi)緊急醫學(xué)救援後勤保障預案。同時，應建立健全各有(yǒu)關部門的(de)協作機(jī)制，打破部門之間的(de)職能界限和(hé)部門壁全，建立扁平化的(de)組織結構，減少內(nèi)部消耗和(hé)推诿扯皮，保障醫學(xué)救援工作的(de)順利進行(xíng)。

　　(四)依托大型公立綜合醫院資源，加強醫療救治能力建設

　　提升醫療機(jī)構重大疫情醫療救治能力，優化專科(kē)急救中心布局，開展醫療救援中心基地(dì)醫院建設，實現現場急救和(hé)院內(nèi)救治的(de)無縫銜接。一(yī)是遴選綜合能力較強的(de)大型綜合醫院作為(wèi)重大疫情定點救治醫院和(hé)定點培訓基地(dì)。制定定點醫院各級各類衛生重大疫情救治隊伍的(de)裝備标準，明确衛生救治物資儲備目錄，定期開展相關救治能力培訓。二是充分利用高(gāo)等院校的(de)教育作用，創建醫科(kē)大學(xué)、醫學(xué)院或疾病控中心培訓基地(dì)，對各級人員防控突發事件的(de)能力進行(xíng)培訓。三是定期開展“衛生應急救治演練”和(hé)“衛生應急技能競賽”等項目，促進救治隊伍高(gāo)素質發展，逐步建立一(yī)支技藝精湛的(de)重大疫情應急醫療救治團隊。四是遴選後備定點醫療機(jī)構，做(zuò)好重點人才儲備工作，探索建立“海陸空”立體化緊急醫學(xué)救援訓練基地(dì)和(hé)工作機(jī)制。五是依托現有(yǒu)醫療衛生資源和(hé)區域衛生規劃布局，建立完善三級醫療救援體系，實現快速救援，為(wèi)生命争取時間。最後，應加強基層醫務人員的(de)應急知識和(hé)應急救治方法，在基層設立專職應急人員，并對其進行(xíng)定期的(de)應急知識和(hé)技能培訓，派遣基層人員到省級培訓基地(dì)學(xué)習，參與省級突發事件應急救治培訓，給予他們(men)免費的(de)培訓機(jī)會，進一(yī)步提升基層應急防控救治能力。

　　(五)加強出入境港口疫情救治能力建設

　　随着我(wǒ)省自(zì)由貿易港建設的(de)推進，陸海空港人流量和(hé)業務量的(de)急劇增長(cháng)，僅靠出入境邊防檢查工作人員的(de)人工核查已經無法滿足當前我(wǒ)國(guó)疫情防控形勢需求，亟需加強出入境口岸疫情防控能力建設。一(yī)是要完善出入境港口生物安全防範法律法規，依法推進安全防控措施;二是通過提升出入境管理(lǐ)信息技術水平，将出入境港口疫情納入直報系統，疫情信息向地(dì)方、省級和(hé)中央政府同時平行(xíng)報送。三是，加強人才隊伍建設，增加配備具備執法能力，又具備公共衛生知識的(de)複合型人才。

　　(六)運用大數據、人工智能、雲計算等數字技術助力疫情防控

　　充分利用大數據、人工智能、雲計算、互聯網診療服務和(hé)相關信息化軟件的(de)應用]，對疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等發揮支撐作用。首先是推進衛生應急平台建設，快速收集、傳遞、處理(lǐ)以及共享信息，能夠為(wèi)應急指揮提供及時、準确、完整的(de)信息，為(wèi)應急響應決策提供實時、可(kě)靠的(de)依據。其次，對衛生應急裝備、物資的(de)物聯網管理(lǐ)實現衛生應急資源的(de)動态實時管理(lǐ)。最後，還可(kě)開發語音識别、智慧識别、掃碼錄入、短(duǎn)信群發、手機(jī)推送等功能以減輕醫務人員的(de)工作量，使其将更多的(de)精力放到搶救傷員中去(qù)。

　　(本文撰稿人為(wèi)海南醫學(xué)院管理(lǐ)學(xué)院副教授、三亞海棠灣氿号健康研究所有限公司聯合課題組研究員)